正在我国，乡或乡制可谓积厚流光。早正在周朝的处所行政区划中就有“邑”（居平易近点），相当于村镇。西周的处所行政系统采用的是“五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”，处所行政体系体例由此发生了较大变化。其时按栖身地的邑（村镇）、聚（村子）设立下层组织，或称乡、里，或称连、闾。商鞅变法，“令平易近为什伍，以相收司”（，乡里什伍组织进一步得以确立。秦汉期间，县分成若干乡，有里，里下有什伍组织。隋唐期间，县以下设有乡里，其划分尺度次要是户口几多。宋代，县以下设有乡都和村社，王安石变法，实行保甲轨制，以加强兵政和财赋收入，但变法失败后，乡里或行保甲或行坊里轨制。总之，做为一级行政区划，乡的设置，自唐、宋至明清，均指县以下的行政区划。期间，下层建置略有变化，县的下级自治机关为区公所、村里公所（1929年6月5日，国平易近沉订《县组织法》，将村里公所改为乡镇公所），县下为区、区设区公所，区下为乡（镇）、乡（镇）置乡（镇）公所，乡（镇）以下为闾、邻，五户为邻、五邻为闾。1939年9月，国平易近发布的《县各级组织纲要》，区的划分以1530个乡（镇）为准绳，区署为县的辅帮机关；乡（镇）以10保为准绳，不得少于6保、多于15保，设乡（镇）公所；保的编制以10甲为准绳，不得少于6甲、多于15甲，保设保办公处，分置保长和副保长。（1930年的《市组织法》，市以下的组织为区、坊、闾、邻。1943年《市组织法》，市以下为区，区内又分为保、甲）中国对农村乡级扶植的摸索和实践，能够逃溯至20世纪20年代。第二次国内和平期间，党正在农村按照地成立的苏维埃中，就有做为下层的乡（市）级建制。苏维埃全体代表会议是全乡（市区或市）最高机关。正在全体代表会议闭会期间，由代表会议选出的团掌管全乡机关的日常工做（其时，乡苏维埃代表及乡苏维埃各委员会深切到村，把全村都严密组织起来，使苏维埃工做具有雄厚的力量和的群众根本，“这是苏维埃轨制优胜于汗青上一切轨制的最较着的一个处所”。见：《才溪乡查询拜访》，载《农村查询拜访文集》，人平易近出书社1982年版，第336页）。抗日和平期间，党带领成立的边区抗日一般分为边区、县、乡，乡级是农村的下层，包罗乡参议会和乡委员会。解放和平期间，老解放区的机构和抗日和平期间大体不异；新解放区则连续召开区、村（乡）两级人平易近代表会议，村（乡）人平易近代表会议是村（乡）最高机关，其施行机构为村（乡）行员会。新中国成立当前，乡镇体系体例处于不竭变化之中，乡镇扶植也履历盘曲的成长，曲到20世纪80年代，出格是1982年《》颁行后，才趋于定型，并不竭成长完美。现将其沿革取成长综述如下。1949年9月，中国人平易近协商会议第一届全体味议通过的《配合纲要》：中华人平易近国的国度眷于人平易近，人平易近行使国度的机关为各级人平易近代表大会和各级人平易近；但未对乡级机关做出明白。新中国的成立为正在全国范畴内成立同一的农村下层体系体例供给了底子保障。正在老解放区已成立了人平易近，而新解放区正在颠末军事管制成立需要的社会次序之后，也起头对城乡下层进行系统的。各地次要是通过农人协会等群众组织，采纳普遍策动泛博群众，遍及召开群众大会，开展清匪反霸、减租减息以及地盘等活动，逐渐拔除“具结联保”的保甲轨制，同时初步成立乡、村下层。因此，这一期间是乡、村并存。关于农人协会，1950年6月，地方人平易近委员会通过的《地盘法》第29条：“村落农人大会，农人代表会及其选出的农人协会委员会，区、县、省各级农人代表大会及其选出的农人协会委员会，为地盘轨制的施行机关。”农会的权柄是，按照和上级农人协会及本地农人要求，决定农动的方针和打算，审查农人协会委员会的工做演讲，选举农人协会委员会。其使命是，连合雇农、贫农、中农及农村中的一切反封建的，遵照人平易近的政策，有步调地实行反封建的社会，农人好处；组织农人出产，举办农村合做社，成长农业和副业，改善农人糊口；保障农人的和文化程度，加入人平易近的扶植工做。就是说，这一期间的农人协会，正在很多方面现实上行使着下层的本能机能，带有半性质，同时成立平易近兵、侵占队组织，协帮人平易近进行防、防的治安工做等。（拜见识方党史研究室著：《中国汗青》第二卷（1949－1978）上册，中史出书社2011年1月第1版，第39—40页。）为规范农村下层组织的成立，1950年12月，政务院公布《乡（行政村）人平易近代表会议组织公例》和《乡（行政村）人平易近组织公例》。据此，乡被确定为我国最下层的，它和行政村并存，同为农村下层行政区域，其范畴由一个村或数个天然村构成，户数正在100500户之间，生齿正在5003000人不等。这是乡制扶植过程中的“小乡制”阶段。乡（行政村）设人平易近代表会议和人平易近。乡（行政村）人平易近代表会议由村夫平易近召开，一般代行村夫平易近代表大会权柄。对于地盘未完成的地域，正在村夫平易近代表会议召开前，则由乡农人代表大会或乡农人代表会议施行村夫平易近代表会议的权柄。这一期间，我国农村下层设置有两种环境：（1）实行区、乡两级，对农村地域实施行政办理。1950年12月，政务院通过的《区人平易近代表会议组织公例》，“凡需做为一级的区，设区人平易近代表会议，由区人平易近召开”，并明白了区人平易近代表会议的权柄以及经县人平易近核准并得代行区人平易近代表大会的权柄。行政村人平易近代表会议选举发生行政村。（2）实行区乡建制，即正在县以下设区公所，做为县的派出机构，正在区公所之下设立乡，召开村夫平易近代表大会，选举发生村夫平易近，正在村一级不再设立村。正在其时，成立村级的地域分布正在华北、东北各省及自治区。正在华东、中南、西南各省成立的则是乡。1951年4月，政务院发布《关于人平易近扶植工做的》，要求“已完成地盘的地域，酌量调整区、乡（行政村）行政区划，缩小区、乡行政范畴，以便当人平易近办理，亲近取人平易近群众的联系，充实阐扬人平易近的下层组织的感化，并提高行政效率。”据此，一些实行大乡制的处所恰当把乡划小，同时把一些行政村建制改为乡建制。此后，农村下层建制逐渐趋势同一，即实行乡建制。1952年8月，地方人平易近委员会会议核准了《平易近族区域自治实施纲要》。这是贯彻实施《配合纲要》关于实行平易近族区域自治轨制的一项主要律例。《实施纲要》第4条各少数平易近族聚居的地域，根据本地平易近族关系，经济成长前提，并参酌汗青环境，得别离成立各类自治区。第7条“各平易近族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其生齿几多及区域大小等前提区分之。”（《平易近族区域自治实施纲要》将平易近族自治处所统称为自治区）1954岁首年月，内务部发布了《关于健全乡组织的》，对换整、加强乡做了新的，即村夫平易近一般应按出产合做、文教卫生、治安、人平易近武拆、平易近政、财粮、调整等方面的工做，分设各类委员会。行政村以下按天然村规定居平易近组进行工做。村设代表从任，由村夫平易近代表互推发生；居平易近组设组长，由代表担任。1954年9月，一届全国一次会议审议通过了我国第一部社会从义性质的《》。该《》对我国乡级做了调整，次要是：撤销区公所，实行“乡、平易近族乡、镇”的建制。此中，自治县分为乡、平易近族乡、镇”；第54条“乡、平易近族乡、镇设立人平易近代表大会和人平易近委员会”，人平易近委员会即人平易近，是人平易近代表大会的施行机关，是国度行政机关；第57条“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会每届任期两年”。这是第一次以底子的形式把“乡、平易近族乡、镇”明白为我国最下层的组织，标记着我国农村下层的初步定型。其实，“乡、平易近族乡、镇”的称呼和建制延续至今。同次会议通过的《处所组织法》，进一步明白了乡、平易近族乡、镇人平易近代表大会和人平易近委员会的任期等。此中，第9条：“处所各级人平易近代表大会会议由本级人平易近委员会召集。”因为此时处所各级人平易近代表大会不设常务委员会，现实上实行的就是议行合一的体系体例。第10条还：“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会会议每三个月举行一次。”这一期间，正在《》的根本上，加强了镇和平易近族乡的扶植。1955年11月，国务院颁布《关于城乡划分尺度的》，对镇建制及镇级组织设置做出了。由此，镇级扶植获得必然成长。1955年12月，国务院发布《关于成立平易近族乡若干问题的》，要求正在相当于乡的少数平易近族聚居处所，成立平易近族乡，凡是过去成立的相当于乡的平易近族自治区，该当改建为平易近族乡。（1951年4月，政务院发布的《关于人平易近扶植工做的》就已提出：少数平易近族聚居地域的各级人平易近，应按照本地具体环境，认实地奉行平易近族区域自治，当令地成立平易近族自治机构。）需要指出的是，正在乡级扶植中，还有一件大事：1955年扶植正轨，起头实行货泉工资制。由此，乡级工做人员改变了半官半平易近性质，由半脱产改为全脱产，成为专职行政官员。这一同时也加强了乡级干部的流动性，打破了历出处乡乡的款式。（王振耀：《全国乡镇的现实布局及立法的根基根据——关于全国乡镇扶植的总体透视》，载李学举、王振耀、汤晋苏编著：《中国乡镇扶植的现实取》，中国社会出书社1994年版，第80页。）可是，上述正在实践中未获得很好的落实，出格是自农业合做化活动起头之后，我国的乡级扶植履历了盘曲成长的过程。1955年7月，正在地方召集的省、市、自治区党委会议上指出：农业合做化“是五亿多农村生齿的大规模的社会从义的活动”，这就使得农村合做社不只是经济单元，也带有性色彩。地方认为，乡的区域该当恰当扩大（1957年2月，地方批转地方组织部《关于县、区、乡的组织形式和带领方式的若干问题的演讲》还指出：“撤销区级机构，扩大乡的范畴，是为了削减带领条理，加强乡级带领能力，充分农业出产合做社带领”）。1955年冬季，全国很多地域都进行了并乡撤区工做。跟着农业合做化活动正在全国范畴内展开，人平易近的呈现成为形势成长的必然趋向。1958年8月，地方做出《关于正在农村成立人平易近问题的决议》，强调“人平易近是形势成长的必然趋向”，“几十户、几百户的单一的农业出产合做社已不克不及顺应形势成长的要求。正在目前形势下，成立农林牧副渔全面成长、工农商学兵互相连系的人平易近，是指点农人加快社会从义扶植，提前建成社会从义并逐渐过渡到从义所必需采纳的根基方针。”该决议指出：要实行政社合一，乡党委就是社党委，村夫平易近委员会就是社务委员会。”人平易近化活动正在各地敏捷推进，纷纷撤乡建社。1958年12月，八届六中全会通过《关于人平易近若干问题的决议》。该决议进一步明白了人平易近轨制的一些大的政策边界。“人平易近该当实现同一带领、分级办理的轨制。的办理机构，一般能够分为办理委员会、办理区（或出产大队）、出产队。办理区（或出产大队）一般分片办理工农商学兵、自行经济核算的单元，盈亏由同一担任。出产队是组织劳动的根基单元。”1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人平易近工做条例批改草案》（即“六十条”）：农村人平易近是政社合一的组织，是我国社会从义社会正在农村中的下层单元，又是我国社会从义正在农村中的下层单元。人平易近的布局比力简单，一般只要党、政、群三大部门，实行党政合一、政社合一。人平易近的组织，能够是两级（即和出产队），也能够是（即、出产大队和出产队）。人平易近的各级机关，是社员代表大会、出产大队社员代表大会和出产队社员大会。社员代表大会就是村夫平易近代表大会。社员的代表就是村夫平易近代表大会的代表。社员代表大会要按期开会，每年至多开会两次。办理委员会就是村夫平易近委员会（即村夫平易近），受县人平易近委员会和其派出机关的带领，正在办理出产扶植、财务、粮食、商业、平易近政、文教卫生、治安、平易近兵和调整平易近事胶葛等项工做方面，行使村夫平易近委员会的权柄。的社长就是乡长。1966岁尾至1967年，“”正在全国范畴内迸发，委员会遍及成立。办理委员会、镇人平易近委员会均改称为委员会，履行乡权柄，实行党政一元化带领。1975年《》第21条，处所各级人平易近代表大会都是处所国度机关。农村人平易近、镇的人平易近代表大会每届任期两年。第22条，处所各级委员会是处所各级人平易近代表大会的常设机关，同时又是处所各级人平易近。处所各级委员会都对本级人平易近代表大会和上一级担任并演讲工做。1978年《》第33条，人平易近、镇设立人平易近代表大会和委员会。人平易近的人平易近代表大会和委员会是下层组织，又是集体经济的带领机构。第35条，人平易近、镇的人平易近代表大会每届任期两年；人平易近代表大会会议每年至多举行一次，由本级委员会召集。第37条还，人平易近、镇委员会，即乡级人平易近，是其人平易近代表大会的施行机关，是国度行政机关。1978年党的十一届三中全会确立了全党要集中精神尽快把农业搞上去的农村工做方针，此后，以家庭联产承包义务制为次要内容的农村经济体系体例正在全国范畴内铺开。这是我国农村经济体系体例一次划时代的变化或“飞跃”（同志说，“拔除人平易近，实里手庭联产承包为从的义务制”，是中国社会从义农业和成长的“第一个飞跃”。见《文选》第3卷，人平易近出书社1993年版，第355页），这一变化使得政社合一的体系体例显得很不顺应，火急需要农村下层组织进行响应的变化。1979年7月，五届全国二次会议通过的《关于批改＜中华人平易近国＞若干的决议》，将处所各级委员会改为处所各级人平易近。镇设立人平易近代表大会和人平易近，人平易近设立人平易近代表大会和办理委员会。人平易近的人平易近代表大会和办理委员会“既是下层组织，又是集体经济的带领机构”的性质仍然没有改变。可是，我国乡级扶植从此进入了新的汗青期间。同时，按照点窜的，制定了新的《处所组织法》，进一步明白了人平易近、镇人平易近代表大会以及人平易近办理委员会、镇人平易近的任期、权柄等。此中，第5条“人平易近、镇的人平易近代表大会每届任期两年”，第34条“人平易近办理委员会、镇人平易近每届任期两年”。第10条“人平易近、镇的人平易近代表大会会议由人平易近办理委员会、镇人平易近召集。”第33条“镇人平易近设镇长、副镇长。人平易近办理委员会由从任、副从任和委员若干人构成。”《处所组织法》第8条付与人平易近、镇的人平易近代表大会行使下列权柄：（1）正在本行政区域内，、法令、政策、、政令和上级人平易近代表大会决议的恪守和施行；（2）正在权柄范畴内通过和发布决议；（3）按照国度打算，决定本行政区域的经济、文化事业和公共事业的扶植想划；（4）决定本行政区域平易近政工做的实施打算；（5）选举人平易近从任、副从任、办理委员会委员，决定镇长、副镇长的人选；（6）听取和审查人平易近办理委员会、镇人平易近的工做演讲；（7）改变或者撤销人平易近办理委员会、镇人平易近的不恰当的决议和号令；（8）社会从义的全平易近所有的财富和劳动群众集体所有的财富，私家所有的财富，社会次序，保障的人身、和其他；（9）保障人平易近根基核算单元应有的自从权；（10）保障少数平易近族的；（11）保障妇女同须眉有平等的、劳动、同工同酬和其他。少数平易近族聚居的人平易近、镇的人平易近代表大会外行使权柄的时候，该当采纳适合平易近族特点的具体办法。同时，《处所组织法》第36条对人平易近办理委员会、镇人平易近的权柄也做出了明白。值得留意的是，1979年《处所组织法》并没有提及平易近族乡，次要是由于人平易近包罗了乡和平易近族乡，到1982年点窜《处所组织法》时，人平易近被改为“乡、平易近族乡”。1979年至1981岁尾，四川、和的几个县，率先起头了将人平易近改为村夫平易近的尝试。1982年12月4日，五届全国五次会议通过《》。此中，第95条，“乡、平易近族乡、镇设立人平易近代表大会和人平易近”。这是按照政社分隔的准绳，对乡级进行的调整，一方面设立乡，另一方面保留人平易近做为集体经济组织。政社分隔，只是把那一部门权柄分出去，、大队、出产队的企业和其他一切财富的所有权，仍然不变。《》第96条：处所各级人平易近代表大会是处所国度机关。就是说，乡、平易近族乡、镇人平易近代表大会是乡一级的国度机关，其每届任期为3年。《》还对乡、平易近族乡、镇人平易近代表大会的权柄做了准绳：（1）正在本行政区域内，、法令、行规的恪守和施行；（2）按照法令的权限，通过和发布决议；（3）审查和决定处所的经济扶植、文化扶植和公共事业扶植的打算；（4）选举并有权罢免乡长和副乡长、镇长和副镇长。平易近族乡的能够按照法令的权限采纳适合平易近族特点的具体办法。同时，还乡、平易近族乡、镇人平易近是本级国度机关的施行机关，是本级国度行政机关，实行乡长、镇长担任制，施行本级人平易近代表大会的决议和上级国度行政机关的决定和号令，办理本行政区域内的行政工做。《》的，否认了人平易近做为下层的性质，意味着人平易近不再做为一级下层单元，标记着我国乡镇下层扶植迈入新的汗青期间。1982年12月10日，五届全国五次会议同时对《处所组织法》做了点窜。（1）条则中的“人平易近”改为“乡、平易近族乡”；“人平易近办理委员会”改为“乡、平易近族村夫平易近”；“人平易近从任、副从任和委员若干人”改为“乡长、副乡长”；“人平易近根基核算单元”改为“农村集体经济组织”，并对相关条则做响应的点窜。（2）将第5条改为“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会每届任期三年。”（3）将第34条改为“乡、平易近族乡、镇的人平易近每届任期三年。”（4）第37条添加实行“乡长、镇长担任制。”1983年10月，地方、国务院发出《关于实行政社分隔成立乡的通知》，指出：当前的首要使命是把政社分隔，成立乡，同时按乡成立乡党委，并按照出产的需要和群众的志愿逐渐成立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的情况。要求把政社分隔、成立乡的工做取选举村夫平易近代表大会代表的工做连系进行，正在1984岁尾以前完成。乡的规模一般以原有的管辖范畴为根本，如原有范畴过大的也能够恰当划小。要注沉集镇的扶植，对具有必然前提的集镇，能够成立镇，以推进农村经济、文化事业的成长。此后，全国各地连续恢复了乡的建制。人平易近政社分隔、成立乡是我国农村范畴内一项具有深远意义的。这项起头改变了党政不分、政企不分的情况，加强了党的带领和下层扶植，顺应了农村经济体系体例的新形势，推进了农村经济的成长。但正在初期，因为一些配套还没有跟上，农村下层扶植中党、政、企关系还没有完全理顺，有些处所党政不分、政企不分的现象仍然存正在，少数处所的乡还没有完全起到一级的感化。为此，1986年9月，地方、国务院结合发出《关于加强农村下层扶植工做的通知》。通知要求：（1）明白党政分工，理顺党政关系；（2）实行政企分隔，推进农村经济进一步成长；（3）简政放权，健全和完美乡的本能机能；（4）切实搞好乡的本身扶植；（5）勤奋提部本质，认线）搞好村(居)平易近委员会的扶植；（7）加强对农村下层扶植工做的带领。目标就是要进一步巩固和成长已取得的，实正把农村下层扶植成为亲近联系群众、诚心诚意，而且可以或许无效地带领和办理本行政区域的、经济、文化和各项事务的有活力、有权势巨子，高效能的一级。跟着我国经济社会的敏捷成长，乡级扶植也有了新的进展。1986年点窜《处所组织法》，明白“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会举行会议的时候，选举团。由团掌管会议，并担任召集下一次的本级人平易近代表大会会议”。这就改变了多年以出处乡、镇人平易近召集本级人平易近代表大会的做法。1995年点窜《处所组织法》的过程中，很多处所常委会提出，要求明白付与乡级团必然权柄。为了健全乡镇的轨制扶植和组织扶植，按照处所的实践经验，《处所组织法》添加关于乡镇设、副的。即“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会设，并能够设副一人至二人。、副由本级人平易近代表大会从代表当选出，任期同本级人平易近代表大会每届任期不异。”“乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会、副正在本级人平易近代表大会闭会期间担任联系本级人平易近代表大会代表，组织代表开展勾当，并反映代表和群众对本级人平易近工做的、和看法。”2004年3月14日，十届全国二次会议审议通过的批改案，将《》第98条“省、曲辖市、县、市、市辖区的人平易近代表大会每届任期五年。乡、平易近族乡、镇的人平易近代表大会每届任期三年。”点窜为“处所各级人平易近代表大会每届任期五年”。2004年10月27日，点窜《处所组织法》，将第6条点窜为“处所各级人平易近代表大会每届任期五年”，将第58条点窜为“处所各级人平易近每届任期五年。”就是把乡镇和乡镇人平易近每届任期改为为5年，取各级、的任期不异。上述点窜使乡镇、人平易近的组织、权柄、任期等不竭获得完美，同时，正在实践中，乡级扶植也取得了新的进展，正在经济社会成长中阐扬了积极感化。